在办理涉及城中村改造项目的执行案件时，被执行人以“专项资金”及“社会公共利益”为由提出执行异议，试图排除法院的冻结、扣划措施，已成为其惯常理由。此类主张能否成立，直接关系到债权人合法权益能否实现，亦是执行实务中的争议焦点。

为精准辨析法律界限，本团队结合最高人民法院及多地法院的典型判例，对城中村改造资金的可执行性问题进行了深度研析，旨在厘清司法裁判规则，为破解此类执行难题提供清晰、可操作的实务参考。

一、目前法律规定禁止执行的特殊账户或特殊资金中不包括城中村改造工程款

1.排除执行需以法律明文规定为前提

《民事诉讼法》第二百三十六条规定“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第三条以列举方式明确了禁止执行的财产类型，其第八项兜底条款规定：“法律或司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产”。

因此只有冻结城中村改造工程款的执行行为违反法律规定，才能裁定解除冻结。若要通过执行异议排除执行，必须有明确的法律或司法解释作为依据。

2.司法实践与权威意见均明确城中村改造工程款可以执行，不属于禁止执行的范围

（2021）最高法执监292号执行监督《执行裁定书》，最高法认为：“首先，案涉四账户所涉银行及西秀区政府均证明案涉四账户为棚户区改造项目专项资金账户。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第三条规定了人民法院不得查封、扣押、冻结被执行人财产的具体财产类型，除第一项至第七项外，就第八项关于法律及司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产，目前有明确规定的是19类，其中并不包括本案所涉棚户区改造专项监管账户的情形。”

（2022）湘执复141号执行复议《执行裁定书》，长沙中院认为：“2034××××0471账户及2034********账户款项均来源于中国农发重点建设基金投资，其资金分别用于汝城县新区城市棚户区改造项目和汝城县老城区城市棚户区改造项目（汝城县庐阳、热水一、二期、泉水、三江口等片区），虽然中国农发重点建设基金有限公司在投资协议中明确要求异议人汝城房投公司对该笔资金应当专款专用，但棚户区改造项目资金并不属于依法不能冻结的专户资金，故异议人汝城房投公司请求解除对该两个账户冻结的理由不能成立，该院不予支持。”湖南高院维持长沙中院的执行裁定。

最高人民法院执行局编写的《人民法院办理执行案件规范（第二版）》，在第285-296页明确了现有法律规定的23种不采取冻结或划扣等执行措施的特殊账户或特殊资金：工会经费、党费，军队、武警部队的存款，封闭贷款结算专户资金，国有企业下岗职工基本生活保障资金，社会保险基金，存款准备金、备付金，期货保证金，结算担保金，旅行服务质量保证金，承兑汇票保证金，信用证开证保证金，住房公积金，职工建房集资款、自列住房基金，粮棉油政策性收购资金，银行贷款账户，收益权收费账户资金，工业企业结构调整专项奖补资金，农民工工资专用账户资金和工资保证金，预售资金监管账户的冻结，已冻结预售资金的使用，提供担保解除预售资金的冻结，预售资金监管账户的扣划，矿山地质环境治理恢复保证金。因此，目前法律没有规定城中村改造工程款不予执行。

二、司法认定：“专项资金”原则上可执行，仅特定情形下才豁免

1.概念辨析：“专项资金”的管理要求，不等于可以排除执行

《人民币银行结算账户管理办法》第十三条规定：“专用存款账户是存款人按照法律、行政法规和规章，对其特定用途资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。”该条文确立了专用存款账户的制度基础，强调了此类账户资金的“专款专用”属性。然而，开立了专用存款账户这一事实本身，并不自动等同于该账户内的资金就属于法律或司法解释禁止执行的“专项资金”。它仅是资金管理的一种形式，能否对抗法院的执行，关键在于资金的性质和来源是否符合法律规定的排除执行条件，而并非所有进入专户的资金都能排除执行。

百度百科将专项资金定义为：所谓专项资金，是国家或有关部门或上级部门下拨给行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用，并需要单独报账结算。

但并非所有的“专项资金”都能够排除执行，必须是严格限定于实行独立专户管理、特定公共用途、遵循专款专用原则、涉及社会公共利益的财政性资金。其核心法律特征在于用途的特定性、管理的独立性与目的的公共性。这类资金通常与国家或地方的重大公共利益紧密相连，例如用于征收拆迁的补偿安置款、扶贫救助资金、生态补偿基金等。正因其承载着保障民生、落实公共政策的特殊使命，法律才赋予其一定程度的保护，以区别于企业可自由支配的经营性财产。

2.审查标准：法院判断专项资金可执行性的三重核心维度

（1）形式审查：账户名义与专用证据。

账户性质是法院形式审查的首要依据。

参照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条，银行存款的权属按照金融机构登记的账户名称判断。若账户为被执行人名下的“一般存款账户”，其账户内资金首先被推定为被执行人的责任财产。

如在（2022）京02执异499号案中，法院因企业未能提供主管部门批文等证据证明账户专用性质，驳回了其执行异议。在（2021）新01执异353号案中，法院明确指出，执行程序相关规定中并无不得冻结地方政府债券专项资金的禁止性规定，账户登记在被执行人名下即推定为被执行人的责任财产。

（2）实质审查：资金流向是否混同

即便账户形式上是“专用账户”，法院仍会实质审查资金流向。若资金与其他经营资金发生混同，或用于日常开支，则丧失“专款专用”属性。

例如，在（2022）吉75执异4号案中，法院查明专用账户支出包括差旅费、办公费等非项目用途，认定资金混同；在（2024）京执复340号案中，北京高院认为财政资金经多轮流转后已与自有资金混同，丧失专用性。在（2021）吉执复40号案中，账户资金曾用于上缴财政局、偿还其他贷款利息等，法院认定其不具专款专用性质，驳回被执行人的异议申请。

（3）例外情形：严格限定的公共利益情况下排除执行

在特定条件下，两类资金可能被认定为不得执行：

→ ①第一类是拆迁安置补偿款。

主要指依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》管理的拆迁安置补偿款。这类资金直接关系到被征收人的基本居住权和生存权保障，具有明显的社会公共利益属性。

在（2022）最高法执监354号案件中，最高人民法院明确认定，此类涉及重大公共利益的拆迁安置资金不同于普通经营性资金，应当受到特殊保护，不得强制执行。

→ ②第二类是符合严格监管要求的专项账户资金。

此类资金需要同时满足五个核心要件：其一，账户必须依法开立，具有明确的专用账户性质；其二，需要提供主管部门出具的专项批文或证明文件，明确资金用途和监管要求；其三，资金用途必须严格限定于指定项目范围，不得挪作他用；其四，必须保持资金独立性，确保未与其他账户资金混同使用；其五，必须建立有效的监管机制。

（2023）京02执异499号执行异议《执行裁定书》，北京二中院认为：“首先，关于案涉账户是否为专用账户的问题。依据《人民币银行结算账户管理办法》第十九条规定：“存款人申请开立专用存款账户，应向银行出具其开立基本存款账户规定的证明文件、基本存款账户开户登记证和下列证明文件：（一）基本建设资金、更新改造资金、政策性房地产开发资金、住房基金、社会保障基金，应出具主管部门批文……”本案中，中信建发公司主张案涉账户为专用账户，进而主张案涉账户内资金30454万元为滨海新区远年住房和老旧小区改造工程项目的专项投资建设资金，但其并未向本院提交主管部门批文等证据予以佐证，现有证据不足以证明案涉账户为专用账户，故中信建发公司该项异议请求，不能成立，本院不予支持。第二，关于案涉账户内资金能否扣划问题。按照农发基础设施基金借款协议等相关文件，中信建发公司应该对案涉账户内资金进行专款专用，只能用于滨海新区远年住房和老旧小区改造工程项目资本金投入，不得将借款挪用于非约定用途，但该项目资金并不属于依法不能执行的资金，故中信建发公司的该项异议请求，亦不能成立，本院不予支持。”

综上所述，城中村改造项目工程款并非法律或司法解释明确规定的禁止执行的“专项资金”。法院对此类资金能否采取执行措施，核心在于进行实质性审查，而非仅凭“专项资金”或“专用账户”之名即可执行豁免。无论是债权人还是债务人，都应当重视证据的收集与管理，必要时寻求专业法律支持，以有效维护自身合法权益。