我们都知道，法律不保护躺在在权利上睡觉的人。在民事诉讼中，设置了诉讼时效制度，旨在鼓励、敦促权利人积极行使权利。在行政诉讼中，同样有一个类似的概念，叫起诉期限。起诉期限，是行政诉讼的专有名词，而设立起诉期限，目的也是在于敦促行政相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序。

很多人常常会将起诉期限与诉讼时效混淆，或者直接以诉讼时效的有关法律规定适用在起诉期限中，导致延误了时效，甚至丧失了诉权。

本文将对行政诉讼起诉期限的概念、特点、种类、超过起诉期限的法律后果以及司法实践中起诉期限争议问题进行概述，让读者对起诉期限有所了解。

01、行政诉讼起诉期限的概念

《行政诉讼法》及司法解释中并没有对起诉期限作出明确定义。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。这是法律对行政相对人提起行政诉讼期限的明确要求；第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

由此可以看出，行政相对人提起行政诉讼是有期限限制的，这一期限，便是起诉期限。在此，我们可以总结出，行政诉讼起诉期限是指法律规定的，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼的期限。

02、行政诉讼起诉期限的特点

（与诉讼时效相比）

03、行政诉讼起诉期限的种类

根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，行政诉讼起诉期限主要分为以下三种：

第一，一般起诉期限：自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。

这是行政诉讼起诉期限的一般规定，适用于大多数行政案件。

第二，特殊起诉期限：法律对某些特定类型的行政行为规定了不同的起诉期限。

（1）对行政复议决定不服的，自收到复议决定书之日起十五日内；

（2）对行政机关不作为的，自行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内（履职期限通常为两个月）。

（3）行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限可从知道或应当知道诉权之日起算，但最长不超过1年（《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第64条）。

第三，最长起诉期限：自行政行为作出之日起五年内；涉及不动产的案件，起诉期限最长不超过20年，其他法律另有规定的除外。

这是为了防止行政法律关系长期处于不确定状态（自行政行为作出之日起算）。

04、超过起诉期限的法律后果

超过起诉期限，当事人将丧失起诉权，人民法院将裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。

05、司法实践中有关起诉期限衍生出的一些争议问题

（一）关于“知道或应当知道”的认定

江苏省南通经济技术开发区人民法院行政庭陈金平向最高人民法院提问：如何理解《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉解释）第64条中“知道或者应当知道行政行为内容”？

最高院答复：第一，上述“知道或者应当知道行政行为内容”，应当理解为既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。知道或者应当知道行政行为内容与侵害权利直接相关。从行政法原理上看，无论时效、期限，都应从“知道或者应当知道权利被侵害之日起算”，也就是从知道或者应当知道起诉期限之日起算。第二，被告应就原告知道起诉期限的事实承担举证责任，被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过一年起诉期限的，应当承担举证责任。

另，最高人民法院在（2020）最高法行再374号行政判决中认为，所谓“知道”，是指有充分证据证明，申请人知道作出行政行为的时间；所谓“应当知道”，是指遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据相关证据，推定申请人知道作出行政行为的时间。

综合上述内容，笔者认为，判断是否“知道或应当知道”，一方面要结合各方的证据及运用举证责任分配规则，认定行政相对人是否既知道行政机关、又知道该行政机关作出了被诉行政行为，从而判断是否超期；另一方面还要在具体案件中，由法官根据逻辑推理和生活经验，综合判断行政相对人是否知道或应当知道行政行为。

（二）关于“不可抗力或其他不属于自身原因”的相关认定

1.信访不属于可扣除耽误的时间

最高人民法院在（2019）最高法行申369号一案中，就该问题进行了论证说明，最高院认为，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。“被耽误的时间”主要包括由于不可抗力确实不能行使诉权的情形、当事人在起诉期限内通过法定途径主张相关权利，等待处理结果的情形或行政机关已经承诺进行处理，基于信赖而等待相应处理结果的情形等。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于应予扣除的期间。

2.拘留属于可扣除的耽误的时间

最高人民检察院有专家组就该问题进行了解答：对于人身自由受到限制是否属于“其他不属于当事人自身的原因”的问题，信春鹰主编的《中华人民共和国行政诉讼法释义》认为，“有关司法解释规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内，因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。本条（指行政诉讼法第48条）是在这些内容的基础上，综合各方面的意见作出的规定。”由此可见，《中华人民共和国行政诉讼法释义》认为人身自由受到限制属于起诉期限扣除的事由。江必新主编的《行政诉讼法及司法解释关联理解与适用》认为，“不可抗力和人身自由受到限制都属于‘不属于当事人自身的原因’的特殊情形。（行政诉讼法第48条第1款）‘其他’的范围并不确定，难以穷尽列举，只能确定判断的主要标准：当事人没有责任，即对超过起诉期限没有过错。……关于‘人身自由受到限制’的理解则更为明确，‘限制’必须是来自外来因素，……强调的仅为人身自由受限制的客观结果。”参考上述解读，当事人被行政拘留属于行政机关施加于当事人人身的行政处罚，当事人被行政拘留期间，因其人身自由受到严重限制，无法像正常状态一样寻求法律服务、行使诉讼权利，属于行政诉讼法第48条第1款规定的“其他不属于当事人自身的原因”，应当依法从起诉期限中扣除。

3.当事人因选择管辖法院错误而耽误起诉期限的，被耽误的时间是否计算在起诉期限内?

最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》中的法官意见认为，为了切实保护当事人诉权，我国《行政诉讼法》明确规定了起诉期限扣除与延长的情形。根据当时有效的《执行解释》第四十三条明确规定，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。2015年修改后的《行政诉讼法》吸收了这一规定并作了进一步完善，第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”但是上述规定均没有对何为“不属于起诉人自身的原因”作出具体规定和解释。根据《行政诉讼法》保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法宗旨，从切实保障当事人诉权的角度出发，司法实践中，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，应当作有利于公民、法人或者其他组织的解释。判断超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因不属于其自身的原因而耽误起诉期限的情形。起诉人在法定起诉期限内行使起诉权，虽然管辖法院选择错误，但经过人民法院释明，起诉人在合理期限内已经向有管辖权的人民法院提起诉讼，因此而耽误起诉期限具有正当理由，属于非因当事人自身原因耽误的时间，不应计算在起诉期限内。

因此，通过上述专家解答意见、法官意见等可以看出，判断是否属于可以扣除的期限，可以根据相应标准进行判断，比较统一的判断标准是当事人有无责任（有无过错），是否因外来因素导致自身无法正常寻求法律服务、行使诉讼权利。如果已经积极的行使了诉讼权利，哪怕因为选择错了管辖法院，也允许重新在合理期限内起诉；但仅仅是因为信访，因为没有对行使诉讼权利形成障碍，因此耽误的时间不属于法定的可扣除的期限。